【发改委政策】发挥双创示范效应 打造高质量就业载体

大众创业万众创新持续推进对我国实现比较充分就业做出了重要贡献。继2018年日均新设企业超过1.8万户后，2019年日均新设企业达到2万户，全国新设市场主体再创新高，达2179万户,蓬勃发展的市场主体创造了大量就业岗位，推动我国就业结构的持续优化。但突如其来的新冠疫情，对就业市场造成较大的冲击。需要科学研判、分类促进、精准施策。在这种背景下，国务院办公厅国家《关于提升大众创业万众创新示范基地带动作用 进一步促改革稳就业强动能的实施意见》（以下简称《意见》）正式印发。

一、目标：双创示范基地每年新增百万就业岗位

创新驱动发展，就业普惠民生，搭建起创新与就业桥梁的是创业。根据案例研究，我们发现创业带动就业的内在机制：创业者作为就业市场参与主体，从其创业动机分析看，没有带动就业意愿，甚至从控制成本的角度，更倾向于技术取代人工，但客观上企业的发展需要维持自身人力资源合适规模基础，同时也需要产业链协同和市场服务支撑，这对就业产生三方面的影响：第一就业创造效应，指企业自身发展需要合适的人力资源规模。第二，就业拉动效应，指企业为最优发展，通过第三方劳务派遣公司、合作企业直接带动就业数量，产业链上下游的需求和物流是拉动了社会就业最明显的领域。第三市场规模吸纳效应，对原辅料需求、对包装和辅助物料的需求、拉动上下游企业发展，形成创业企业对就业的第三级传导机制。通过解剖麻雀的案例分析，成功创业企业对就业的综合拉动效应能达到1:5左右。

以国家双创示范基地为观察点，我们发现四个创业带动就业的新增长点：

第一，数字经济是创新创业主战场，也是支撑就业的基本盘。网络平台企业在就业岗位创造方面持续发力。创造千万级就业岗位的平台公司越来越多，如阿里巴巴的电商平台、滴滴的打车服务平台、猪八戒网的专业服务人才网络、美团和58同城城市服务等。

第二，市场分工日趋成熟，与全球供应链相得益彰的是多层次、宽领域、大中小企业结合紧密协作的分工网络，创造了大量的就业岗位。如平板阅读器一个普通的电子产品，其中按钮开关一个功能模块，竟然有200多家企业协作生产，细分高效协作的供应链网络为就业创造了巨大空间。

第三，区域层面出现了超大城市的高强度就业需求中心、新一线城市抢人大战，与全域的返乡创业网络全面互动的新就业格局。特别是下沉市场的不断发力，意味着就业内生能力的普遍增强。

第四，创新驱动的产业领域产生了一批高增长、高质量就业的龙头企业。如互联网、电商、人工智能、新消费、教育培训、金融等领域，这些龙头企业的高质量就业创造能力不俗，就业拉动能力可期。

以上新趋势表明，国家双创示范基地正在从探索阶段迈向引领发展阶段，有能力每年创造百万级高质量就业岗位。

二、举措：5大领域12类鼓励创业带动就业政策出台

当前受新冠疫情冲击，国内中小企业复工复产、初创企业和双创基地发展遇到一系列问题，中小企业是就业大头，势必对就业市场造成影响，加之新冠疫情的全球蔓延，国际市场不确定因素增加，《意见》从强化创业带动就业平台建设、增强返乡入乡创业能力支撑、实施社会服务创业带动就业示范行动、完善高校创业教育体系、提升大企业创业就业带动作用5个领域，提出了12类具体的、可操作的措施：

一是在强化创业带动就业平台建设方面，部署人力资源社会保障部牵头出台系列灵活就业政策；针对中小企业资金压力加大，由财政部落实创业担保贴息；地方政府着力支持创业带动就业重点项目；示范基地面向四类重点群体提供专业化创业服务，强化政策联动协同机制，充分释放创业创岗潜能；

二是增强返乡入乡创业能力方面，重点做好项目支持、项目引导、领军人才发掘培育、创业培训及公共服务保障工作，着力优化返乡入乡创业的发展环境；

三是实施社会服务创业带动就业示范行动，围绕托育、养老、家政、家电回收等社会亟需服务领域开展新业态、新模式创新创业支持服务，实施社会领域创业标杆项目，培育新就业增长点；

四是完善高校创新创业教育体系，支持课程建设、能力培育、科技成果转化紧密结合的高校创业就业生态体系建设，支持不同类型创业基地联动发展，逐步解决人才供应结构性问题； 

五是提升大企业创业就业带动作用，支持大企业的产教融合项目、“互联网平台+创业单元”模式，发挥大企业稳岗创岗作用；

三、特征：对冲短期波动 立足长效长远

就业总量与结构是宏观经济真实状态根本指标，稳就业居当前宏观政策之首，既要应对短期冲击的风险，更要立足长效机制的建立。创新创业能力建设、健康的创新创业生态环境、内嵌的激励机制、兜底保障制度、高效的治理体制一个都不能少。《意见》提出三个聚焦：聚焦系统集成协同高效的改革创新，聚焦更高质量更充分的就业聚焦，聚焦持续增强经济发展新动能，抓住了就业问题的牛鼻子。

解决就业问题的关键是推动改革和发展，发展的源头是创新，中国50%-60%的新增就业人口是大学生，未来这一比例还将进一步上升，因此创新的战略布局是搞好创业教育，创业教育是传统高等教育的升级或拓展，完善高校创新创业教育体系取得了一定的成效，但进步空间依然很大。根据对人社部调查大学生创业数据分析，过去五年在校创业（毕业当年）和毕业5年内创业比例是18：82，在校大学生创业2018年约为1.49%，按照毕业当年和5年内大学毕业生统计，共有8.3%的大学生创业，从学历和专业背景及创业领域看，其中1.72%是技术创新导向的，大约是14万个。大致相当于全国3千所高校，每年每所学校培养出10个技术创新型创业者或团队，总体上大学生创业比例不高。当前和今后一个时期，经济下行压力增大，市场环境复杂多变，大学生创业更趋理性，需要教育机构采取更有效的措施为学生创新创业护航，切实把能力提升作为高校学生职业发展的必备技能。

高校教师创业和高校衍生初创企业偏少，需要激发教育机构内创业主体的内生动力带动更多就业。对京津冀、长三角和川渝地区部分重点高校院所的调研发现，尽管近年来国家针对高校院所创新创业教育、教师离岗创业、科技成果转化等方面推出一系列清弊除障的改革和政策举措，但由于教育的专业性定制化水平较低、政策的操作性集成性总体不足以及缺少示范性代表性强的正面典型案例等原因，高校教师的创业热情仍然没有充分调动，高校衍生初创企业的能力受到制约。美国科学联盟的报告发现，源于大学的基础研究带来的创新是许多公司成功的根基，大学衍生的公司能比其他类型公司创造更多工作岗位，对地区经济具有更明显的拉动作用。因此，要进一步扩大创业带动就业，就应当着力激发教育机构内创业主体的内生动力。

双创政策出台以来，我国创新创业环境全面深化，大众创业万众创新蓬勃发展，为比较充分就业提供了有力的支撑。立足长远、着手当下，克服疫情给双创示范基地和初创企业带来的实际困难，谋划改革大事、发展大计，各地各部门及全社会深入实施《意见》政策措施，将推动创新创业和发展动能再上新台阶，推动创业带动就业成为稳就业重要支撑力量。

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